Die ink op die 2011
mediumtermyn-begrotingsraamwerk was skaars droog toe kondig Moody’s aan hy het
sy vooruitsig vir Suid-Afrika se kredietgradering van stabiel tot negatief
verlaag.
Twee maande later, en ongeveer ’n maand voor die bekendmaking van
die 2012- nasionale begroting, is Moody’s gevolg deur Fitch met ’n soortgelyke
besluit.
Albei graderingsagentskappe het op grond van dieselfde inligting
tot die slotsom gekom dat die geloofwaardigheid van Suid-Afrika se
mediumtermynbegroting verdag is.
In antwoord op die afgraderings het die nasionale tesourie die
graderingsagentskappe se besluite toegeskryf aan die verswakkende
staatskuldposisie wêreldwyd, veral in Europa, en die gepaardgaande stroom
afgraderings, eerder as aan faktore wat eie aan Suid-Afrika is.
Die tesourie het ook na die mediumtermyn-begrotingsraamwerk verwys
as ’n vaste aanduiding van die toekomstige fiskale voornemens van die
Suid-Afrikaanse regering en te kenne gegee dat dit as ’n feit aanvaar moet word.
Ongelukkig lei dit net tot ’n sirkelargument.
Geloofwaardigheid is uiteraard nie net ’n kwessie van die sienings
van kredietgraderingsagentskappe nie maar, belangriker, die kapitaalmark.
Wat die staat se leningskoste betref, toon die opbrengskoerse op
staatseffekte nie die volgehoue opwaartse neiging wat ’n aanduiding sou wees van
’n geloofwaardigheidskrisis nie.
Geloofwaardigheid is nie iets waarop na willekeur aanspraak gemaak
kan word nie; dit moet verdien word deur konsekwent oor ’n lang tydperk die
beloofde gedrag te toon.
Met ander woorde, dit is ’n mens se historiese
prestasie wat saak maak. ’n Vinnige ondersoek na Suid-Afrika se onlangse fiskale
geskiedenis behoort dus ’n duidelike aanduiding te gee of die aanspraak op
geloofwaardigheid geregverdig is of nie.
’n Vergelyking van die verloop van staatsbesteding en -inkomste en
die begrotingsaldo vir die begrotingstydperk 2006 tot 2009 (d.w.s. die
Mbeki-Manuel-era) – vanaf die eerste ramings in die toepaslike mediumtermyn-be-
grotingsraamwerk tot die finale uitslag drie jaar later vir die betrokke
begrotingsjare – met die daaropvolgende drie begrotingsjare tot 2011-’12 (d.w.s.
die Zuma-Gordhan-era), lewer interessante resultate.
Die opvallendste kenmerk van hoe die begroting gedurende die drie
jaar tot 2009 verloop het, is die konsekwent groot onderberaming van
staatsinkomste (meer as 25% van die eerste raming vir elke jaar). Die gevolg was
dat die oorbesteding deur die regering maklik geabsorbeer kon word en die
begrotingsaldo beter was as wat aanvanklik verwag is.
Waar staatsinkomste in die drie begrotingsjare tot 2008-’09 die
aanvanklik verwagte bedrag met gemiddeld 28% oorskry het, was staatsbesteding in
die mees onlangse drie begrotingsjare gemiddeld 22% groter as wat aanvanklik
geraam is.
Indien akkuraatheid die bepalende faktor was, sou die
geloofwaardigheid van die begrotingstydperk voor 2008-’09 dus meer problematies
gewees het as die huidige begrotingsposisie – wat nie die geval was nie!
Maar oorbesteding word klaarblyklik nie met dieselfde
verdraagsaamheid as oorskotinkomste bejeën nie. Solank die oorskotinkomste nie
in ’n permanente toename in besteding opgeneem word nie (wat slegs gedeeltelik
die geval was in 2008-’09, soos die meegaande grafiek duidelik toon), veroorsaak
dit nie enige nalatenskapprobleme nie.
Oorbesteding is egter ’n ander saak omdat dit baie moeilik is om
staatsbesteding, veral herhalende lopende uitgawes, soos lone en salarisse, te
verminder.
Oorskotinkomste wat grotendeels die gevolg van beter
belastingnakoming is, is ook ’n tegniese kwessie, terwyl oorbesteding ’n
politieke kwessie is wat nie sonder meer sonder twis reggestel kan word
nie.
Dus, hoe geloofwaardig is die huidige mediumtermynbegroting?
Die 2011-raamwerk beloof ’n nominale toenamekoers van 8,4% per jaar
in staatsbesteding vir die drie begrotingsjare tot 2014-’15, wat tot gevolg sal
hê dat besteding as ’n persentasie van bruto binnelandse produk (BBP) van 32,9%
in 2011-’12 tot 31% in 2014-’15 sal daal.
Inkomste, daarenteen, sal in hierdie tydperk met na raming 11% per
jaar styg, wat ’n afname in die begrotingstekort van 5,5% van die BBP in
2011-’12 tot 3,3% in 2014-’15 en die stabilisering van die bruto
leningskuld-tot-BBP-verhouding op ongeveer 42% sal meebring.
Die geloofwaardigheid van die inkomstevooruitskattings hang
hoofsaaklik af van hoe realisties die onderliggende ekonomiese vooruitskattings
is.
Die BBP sal na raming met 4% reëel per jaar groei en die eerste
jaar gaan waarskynlik klaar teleurstel met groei van ongeveer 2,5%.
Om die geskatte waardes vir die begrotingstekort en staatskuld te
behaal, sal dus vereis dat staatsbesteding teen ’n traer koers toeneem.
Is dit ’n realistiese verwagting wanneer die aanname dat die loon-
en salarisrekening, wat 40% van besteding uitmaak, in reële terme sal daal,
reeds verdag is?
Daarbenewens is staatsbesteding onder opwaartse druk as gevolg van
die toenemende rol wat die staat beplan om in die ekonomie te speel – die
finansiering van die beoogde spesiale ekonomiese sones is byvoorbeeld nog nie
uitgestippel nie.
In sy antwoord aan die graderingsagentskappe het die nasionale
tesourie dit ook duidelik gestel dat die fiskale riglyne soos voorgestel in die
2011-begrotingsoorsig die grondslag van die fiskale posisie verteenwoordig.
Hierdie riglyne is gegrond op drie beginsels, naamlik ’n
antisikliese benadering, die volhoubaarheid van skuld op lang termyn en
billikheid tussen opeenvolgende geslagte.
Wat die toepassing van hierdie beginsels betref, het die nasionale
tesourie voorgestel dat ’n jaarlikse teiken vir die strukturele begrotingsaldo
gestel word, die koste van bestaande en nuwe programme uitdruklik bepaal word en ’n tydraamwerk vasgestel word waarin die
begrotingsaldo weer in ooreenstemming met die mikpunt gebring moet
word. - Laubscher is ’n groepekonoom van Sanlam
en vorige wenner van Sake24 se Ekonoom van die
Jaar-wedstryd.